?

Log in

No account? Create an account

Электронная газета "Вести образования"

Previous Entry Share Next Entry
Жизненный цикл эпохи перемен – закончился
eurekanext

В марте исполняется восемь лет, как сменилось руководство Министерства образования.
Есть повод проанализировать результаты и проблемы, тем более что на итоговой коллегии 18 февраля действующий министр Андрей Фурсенко фактически сообщил, что покинет свой пост после смены правительства.
Одним из самых значительных событий президентской кампании 2012 года стало то, что Владимир Путин не отправил в отставку самого непопулярного министра. Он мог это сделать это, например, 25 января в Томске, на встрече со студентами – своеобразный подарок студентам на Татьянин день.
Или 13 февраля в Кургане – на обсуждении реализации проекта по повышению зарплаты учителям, как реакция на жалобы тех, у кого зарплата не поднялась до уровня средней по экономике региона.
Но несмотря на очевидные выгоды этого шага, кандидат в президенты этого не сделал, тем самым подтвердив свою причастность и ответственность за образовательную политику последних восьми лет.
Но даже несмотря на публичную поддержку председателя правительства – кандидата в президенты, Андрей Фурсенко уходит.
Я думаю, что этот уход закономерен – исторический, жизненный цикл этого этапа развития российского образования завершен.
Он полностью был посвящен формированию новых институтов образовательной политики, смене правил и норм, действующих в системе образования. Итогом этих преобразований станет новый закон «Об образовании», но он будет принят уже при новом министре.
Какие же новые институты появились при А. Фурсенко и чем закончился этот период перемен?
Перед тем как ответить на этот вопрос, сделаем небольшое отступление, вспомним, кто предшествовал министру Фурсенко.

 
Новороссийские министры
Напомню – первым министром образования новой России был Эдуард Днепров (1990–1992 гг.), которому недавно исполнилось 75 лет.
Он пришел в министерство на волне демократических перемен как руководитель «ВНИК «Школа» – коллектива разработчиков концепции развития системы образования, принятой почти единодушно на съезде учителей 1988 года.
Это был министр-политик, при нем принят закон «Об образовании», система деидеологизировалась. Министерство работало в жесткой конфронтации и с Комитетом по образованию Верховного совета, и с политической оппозицией (ЦК РКП). На волне тотальной критики своих действий депутатами Э. Днепров покинул свой пост в 1992 году.
Его сменил Е. Ткаченко, родом из Свердловской области, как и Б. Ельцин, в какой-то степени его политика была противоположной днепровской – вернул профобразование на федеральный уровень, был резко против приватизации в образовании. Именно в его министерские сроки в регионы пошли «трансферты» – в том числе и на образование. Уход Е. Ткаченко во многом был связан с необходимостью более интенсивных перемен в образовании.
В 1996 году министром стал Владимир Кинелев, при нем Госкомвуз и Минобразования стали одним ведомством, в России появился Институт ЮНЕСКО, руководителем которого и стал В. Кинелев после ухода с поста министра. Ушел на волне острой полемики со своим замом А. Тихоновым и его единомышленниками (А. Асмолов и Я. Кузьминов) о направлениях реформы образования.
А. Тихонов стал министром на короткий срок в 1998 году, как лидер группы, выступавшей против модели Кинелева–Днепрова, и не успел фактически никак себя проявить, но стал знаком надвигающихся перемен.
Владимир Филиппов назначен министром образования 30 сентября 1998 года. При нем приняты решения по Единому госэкзамену, по профильной школе, по нормативному финансированию. Ему принадлежит фраза: «Преподавать в школах религию нельзя». У В. Филиппова была репутация высококлассного чиновника, читающего все документы, которые через него проходят, у него был тесный контакт с курирующим вице-премьером В. Матвиенко и талант вести диалог с оппонентами – ректорами, в частности. Причины его смены остаются загадкой.
9 марта 2004 года министром образования и науки стал Андрей Фурсенко.

Искусственно виновный
Тотальные критики министра А. Фурсенко, от публициста А. Абрамова до лидера коммунистов Г. Зюганова, сделали все возможное, чтобы его отставка сильно подняла рейтинг кандидата в президенты В. Путина. Можно подумать, что все эти критики решали задачу умощнения В. Путина на последнем этапе выборной кампании, а не стремились как-то повлиять на развитие образования.
Политическая капитализация проекта «отставка министра Андрея Фурсенко» настолько высока, что всем его адептам (адептам отставки, а не самого министра) впору выпускать акции предприятия «Отставка А.Фурсенко». Но В. Путин в очередной раз поступил непредсказуемо – А. Фурсенко, судя по всему, доработает полный срок и уйдет вместе с остальными членами правительства при плановой смене состава кабинета.
В системе образования от этой отставки мало что изменилось бы, поскольку на самом деле влияние министра образования на жизнь школы слишком уж преувеличено.
И дело даже не столько в том, что многие из претензий к министру А. Фурсенко несправедливы. Например, в том, что он по своей инициативе продвигает ЕГЭ. А как иначе? Есть законодательное решение, поручение правительства, А. Фурсенко чиновник – как он может, став министром, не выполнять эти нормы?
Большинство претензий к министру образования и науки относительно школы – не по адресу. Не командует и не отвечает федеральный министр за муниципальные школы. И зарплату учителям не его ведомство платит. И за порядком в школах не его ведомство следит. И ремонт не делает. И за питание не отвечает. И за пожары. И деньги на учебные расходы не Министерство образования выделяет. И многое другое. Но азартные публицисты от образовательной политики упрямо отводили удары от реальных лиц, принимающих решения относительно школы – губернаторов и руководителей муниципалитетов. И переводили стрелки на министра. То ли из-за правовой неграмотности, то ли от того, что разбираться с действительными причинами школьных проблем – сложно и требует серьезной подготовки от автора. А так – написал, что «Фурсенко развалил образование» – и порядок! Все они здорово постарались, чтобы взвинтить цену отставки министра А. Фурсенко накануне выборов.
Одно из обвинений – министерство отдало школы муниципалитетам и регионам!
При чем здесь министерство? Есть закон, согласно которому учредителями школ являются муниципалитеты, а финансовый норматив принимается на региональном уровне и попадает в муниципалитет в составе субвенций.
Но в этом же надо разбираться, копаться подробно – какова структура финансового норматива в каждом регионе, как рассчитывается стоимость муниципального задания школе, какой набор услуг в это задание попадает, какова структура базовой части в системе оплаты труда, какие показатели стимулирующей части…
Кому нужна эта головная боль?
– Фурсенко во всем виноват! Фурсенко в отставку.
Казалось бы – собака лает, караван идет, пусть себе упражняются «мужики горланы»! Но представьте себе, что свершилось тяжкое преступление, например, дом подожгли – а вместо виновного линчуют того, кто на виду, самого заметного. И это означает, что поджоги будут продолжаться.
    
Открытие системы образования
Основным результатом фурсенковского этапа я считаю предельную открытость системы образования. Это началось при В. Филиппове, с введением ЕГЭ. И А. Фурсенко вел политику «постоянно открытых дверей» в образовании. Все, что происходило и происходит в школе, становится известно обществу тут же. А поскольку читателям, и зрителям, и слушателям интересно все острое – плохие новости продаются гораздо лучше хороших, – открытость школы привела к тому, что в основном плохие новости распространяются быстро и повсеместно.
К тому же медийная политика ведомства, к сожалению, сосредоточена не на тех, кому выгодны перемены: выпускниках далеких сельских школ, поступивших в вуз по ЕГЭ, учениках малокомплектных школ, которые стали учиться в базовых, хорошо оборудованных школах, учителях, чья зарплата стала расти не из-за нагрузки, а из-за того, что стали оплачивать не только уроки, да к тому же в рублях оценивается результат. Финансирование образования выросло в разы, о задержках с заработной платой уже все забыли, введены новые системы финансирования и оплаты труда. Но герои модернизации и ее выгодополучатели не видны и не слышны, о них мало пишут, их нет в блогах и на митингах. Им есть что терять, но бороться за свои выгоды они не будут.
Кстати, все забыли и о том, что раньше школа финансировалась по ставкам учителей, а не по количеству учеников. И это означало, что директору, чтобы увеличить финансирование, надо было раздувать штаты, «выбивать ставки»! А теперь, когда количество ставок на приход денег не влияет, а наоборот, мешает росту заработной платы, приходится эти самые ставки сокращать – а ведь уже привыкли! И кто-то теряет ставку – и вопиет об этом!
Героем модернизации я назвал бы директора, который рискнул перейти со своей школой «в автономку», сократил лентяев и пьяниц, пережил скандалы и суды, зато привел школу в порядок и обеспечил работящим и талантливым учителям достойную зарплату.
Никто не показывал выгодополучателей от перемен, зато на виду оказались те, кто еще не получил положенного или оказался обиженным – и на другом полюсе – сам министр, которого было много, слишком много, чересчур много и на обложках журналов, и на страницах газет. И создалось полное ощущение, что есть только эти двое: обиженные и разочарованные учителя – и министр образования А. Фурсенко! Поскольку только они в медийном пространстве – значит, и в жизни только они. А как они могут быть связаны друг с другом, в каких отношениях?
Выбор невелик: именно министр виноват в том, как плохо живут эти учителя.
А как живут другие? Неизвестно. Да и никому не интересно.
И вот результат: самый непопулярный министр в правительстве Путина – руководитель самой открытой сферы А. Фурсенко.
Конечно, министр вырабатывает образовательную политику и лоббирует интересы отрасли в правительстве. А главное – инициирует новые институты, меняет правила и нормы образовательной политики. И несет за это ответственность.
И вот здесь я бы остановился более подробно.

Новые институты
В системе появились новые правила и нормы: в 2005 году, в рамках национального приоритетного проекта «Образование», а точнее, при реализации комплексных проектов модернизации, в регионах стали разрабатываться и вводиться новые системы финансирования – нормативно-подушевые, и новые системы оплаты труда.
Сейчас эта линия продолжается – федеральный центр направляет 120 млрд рублей на повышение зарплаты учителей и укрепление этих новых институтов – оплаты труда и формульного финансирования.
Пару лет назад министерство отменило примерные штатные расписания школ – теперь само образовательное учреждение вправе формировать свои штаты в пределах выделенных ассигнований.
Появились федеральные стандарты образования – они являются постоянным предметом общественного обсуждения и споров, но ключевое институциональное изменение в стандартах то, что они призваны определять требования к условиям реализации образования и требования к его результатам.
Независимая система итоговой аттестации учащихся – ЕГЭ – также является предметом острого общественного обсуждения, это принципиальное новое институциональное нововведение – результаты проверяют не те, кто учил, а независимая система. Это изменение правил, а не попытка улучшить прежнее положение дел. И благодаря этому изменения – десятки тысяч выпускников из дальних мест смогли поступить в самые престижные вузы страны.
К институциональным изменениям можно отнести и правила приема в вузы через олимпиады.
Можно еще перечислять институциональные нововведения эпохи А. Фурсенко, но я, пожалуй, остановлюсь, слишком они уже будут специальные – не для газетной статьи.
Мой вывод: фурсенковский этап развития образования – это этап инициации институциональных перемен в системе образования России.
Появились новые институты образовательной политики: финансирования, оплаты труда, оценки качества, перехода из общего образования в профессиональное. Произошла институциональная модернизация образования.
Институты появились – что дальше?

Образовательная политика не бывает автономной
Эдуард Днепров, отвечая на вопрос о своей работе министром, привел однажды слова известного реформатора Владимира Ивановича Чарнолусского: «Чем более глубокие школьные реформы затеваются, тем более широкие социальные и политические изменения они предполагают». Одним из ключевых факторов, влияющих на эффективность образовательной политики в период с 2004 до 2012 гг., я бы назвал как раз характер социальных и политических изменений, которые, пусть и вынужденно, происходили в этот период в стране.
Усилия по укреплению муниципальной школы шли на фоне усиления централизации, умощнения вертикали власти и управления. И эти два вектора (усиление муниципального учреждения и централизация ресурса) были (и пока остаются) не просто разнонаправленными, а противоположными.
В результате произошла разбалансировка системы образования, потеря управляемости. И все усилия продвинуть изменения приводили к усилению административных, а не институциональных механизмов. Т.е. вместо того, чтобы работали правила, система продолжает управляться в «ручном режиме».
Идеология управления модернизацией системы образования должна быть сонаправлена идеологии самой модернизации! Если мы хотим, чтобы ребенок рос свободным, творческим, самостоятельным и ответственным – значит, и школа должна иметь свободу, быть самостоятельной и ответственной. Я считаю, это закон образовательной политики – правила и нормы, по которым живет школа, должны соответствовать ее задачам и целям. А если мы хотим, чтобы школа была свободной, автономной, самостоятельной, а вводим эти нормы сверху вниз, строго подотчетно, «шаг вправо, шаг влево – расстрел на месте!» – эффект может быть не пропорционален усилиям по его достижению.
Если мы хотим, чтобы школа была правовым институтом, где действуют нормы и правила, а не коррупция и блат, значит, модернизацией должны управлять нормы и правила, а не ручной режим жестких обязательств и детального контроля за исполнением.
И это то, чего не удалось сделать министерству А. Фурсенко, с моей точки зрения – перевести систему образования в режим институционального управления, уйти от ручного режима управления.
И это одна из причин того, что А. Фурсенко непопулярен. Система по-прежнему управляется в ручном режиме, поэтому «во всем виноват министр», ведь считается, что он «держит все в руках».
    
Цели и задачи не определены
Начиная с середины 80-х годов прошлого века в образовательном сообществе и в обществе идет постоянная дискуссия о том, чему учить в школе и что должно быть результатом школьного образования.
Вначале это была дискуссия в кругу небольшого круга образовательных лидеров 80-х годов: директоров инновационных школ, ученых-методологов и продвинутых чиновников. Пик этих дискуссий – работа ВНИК «Школа» под руководством Э. Днепрова 1986–1988 гг. 25 лет идут споры о целях школьного образования в новейшей истории России, и до сих пор у нас нет четкого общего представления о том, чему и – главное – зачем нужно учить в школе.
«Готовить к жизни» – традиционная задача школы – была незыблемой примерно до середины XX века. Пока перемены в жизни происходили не так быстро, пока образовательный цикл был намного меньше, чем время, за которое происходили радикальные перемены в жизни людей.
Но чем выше становилась скорость перемен, тем острее становилась проблема подготовки к тому, чего уже нет и не будет.
Инновационность жизни стала не просто экзотикой, а определяющим фактором.
Собственно модернизация школы в том и состоит – определить такие результаты школьного образования, которые могли бы обеспечить выпускнику не просто адаптацию к укоренившемуся укладу жизни, а дать способы самореализации в изменившихся условиях. Готовить к переменам, учить создавать новое, одновременно сохраняя и развивая в себе принадлежность к корням и традициям.
И здесь возникает острая проблема отрыва школьной реформы от укорененного в обществе представления о задачах и целях школы.
И судьба реформатора становится заранее известной и незавидной.
Но без общественного согласия по поводу того, чему должна учить школа, невозможно ни работать учителем, ни управлять школой.
Кризис школьного образования состоит прежде всего в том, что нет механизмов широкого общественного согласования целей школы.
И эту задачу предстоит решить преемникам нынешнего министра.
Другие задачи: разбалансировка системы образования.
Школа формально муниципальная, деньги идут из региона, а сигналы к переменам – из Москвы, как правило.
Запущены и не доведены до конца несколько системных проектов: госстандарты, система финансирования, система оплаты труда, новая система аттестации учителей.
Фактически в тупике система итоговой аттестации школьников – что кроме ЕГЭ и в каком виде должно быть ЕГЭ?
Начаты и не закончены крупные институциональные разработки: новый законопроект «Об образовании», госпрограмма, региональные проекты модернизации системы образования.
Фактически проблематика и направления развития системы образования определены. И круг общественных дискуссий на эту тему пройден.

Нерешенные задачи, «недоделки»
Да, институционные перемены начаты, но институты не заработали.
Школа не стала самостоятельной, штатное расписание как утверждалось высшим руководством, так и утверждается. Муниципальное задание, образовательная услуга – никак не определены содержательно, и расчет их стоимости не соответствует задачам ФГОС.
Меня умиляет, когда разработчики стандартов отмахиваются от организационно-финансовых задач стандарта, считая, что их дело – определить высокие цели и задачи образования.
Мы уже видим, что реализация стандарта без расчета стоимости этой реализации – пустые хлопоты. А когда дело дойдет до подростковой школы, то вся декларативность этих потуг станет еще более драматичной.
Нормативное подушевое финансирование не введено повсеместно. Деньги рассчитываются по нормативу на региональном уровне, а на муниципальном – по новой распределяются между школами, по потребностям.
Муниципального норматива (деньги на коммунальные расходы, на содержание зданий) как не было, так и нет.
Могу ответственно заявить: без доведения средств до школ по стоимости муниципального задания, по нормативу – невозможно ни реализовать стандарт, ни ввести новую систему оплаты труда. Ни окладную, ни ориентированную на результат.
Не разработана система оценки качества, позволяющая обеспечить успешность каждого ребенка на протяжении всей школьной жизни и самореализоваться выпускнику благодаря не только отметкам по предметам.
Катастрофически низкий уровень регионального управления образованием. И дело не только в министрах, сколько в среднем звене и особенно – в финансово-экономических подразделениях. А уровень межведомственного взаимодействия по вопросам образования в регионах – вообще нулевой. Минфин и слышать не хочет региональное министерство образования, а ведь им вместе надо реализовать 83-й ФЗ!
При этом сформировалась развилка образовательной политики: либо школы становятся государственными (учредителем становится регион), повышается управляемость и эффективность вложенных средств. Либо надо останавливать поток инноваций из центра (а значит – и поток денег?), давать больше самостоятельности муниципалитетам и школам и ждать от них усилий по модернизации образования.
Понятно, чем закончился предыдущий этап, в чем его результативность и «недоделки».
Осталось собрать весь накопленный материал, обобщить его и довести до ума начатое.
Кто возьмется?
Александр Адамский