eurekanext

Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» был принят в преддверии перехода страны на программный государственный бюджет. До введения 83-ФЗ все руководители бюджетных организаций знали, что в бюджетном секторе есть текущее финансирование на осуществление основной деятельности организаций и программное финансирование – на достижение важных (но достаточно узких – инфраструктурных или иных) целей. Теперь же с введением 83-ФЗ все деньги должны были стать «окрашенными» конкретными целями, то есть программными. Но как тогда быть с текущими расходами? Как переложить их в программы и как обеспечить специфический программный способ текущего расходования средств бюджетными организациями? Вот тогда и возник сюжет с муниципальными (государственными) заданиями, нормативами на их выполнение, определением типов учреждений (автономных, бюджетных, казенных).

Предисловие к реформе
Введению 83-ФЗ в системе образования предшествовал Приоритетный национальный проект «Образование» и, в частности, реализация комплексных проектов модернизации образования (КПМО) в 31 субъекте Российской Федерации. Введение нормативно-подушевого финансирования и новой системы оплаты труда в общем образовании сопровождалось развитием самостоятельности образовательных организаций общего образования. Это было обязательным условием получения субсидии из федерального бюджета на реализацию КПМО. Именно тогда в школах стали появляться собственные бухгалтерии, а те, что не смогли обзавестись таковыми, стали находить варианты заключения возмездных договоров на бухгалтерское обслуживание в аутсорсинговых бухгалтерских конторах (как правило, в централизованных бухгалтериях). Двигалось все сложно, на местах все никак не хотели предоставлять школам самостоятельность в планировании и расходовании средств. Определение нового типа организации – автономного учреждения, а затем и принятие 83-ФЗ – было воспринято системой образования очень органично, как продолжение политики на усиление самостоятельности образовательной организации, курс на которую был взят еще в нацпроекте «Образование». Да вот только оказалось на поверку, что камней подводных в этом самостоятельном плавании осталось очень много…

131-ФЗ как камень преткновения
Разграничение полномочий в сфере образования между муниципалитетами и субъектом Российской Федерации, которое регулируется 131-ФЗ, сильно осложнило действие 83-ФЗ в отношении образовательных организаций. Большинство муниципалитетов в нашей стране – дотационные. Денег, как все знают, никогда не бывает много, а посему муниципалитетам хочется, где возможно, сэкономить, а где возможно, схитрить. В частности, благодаря тому, что выплата зарплат в школах относится к полномочиям региона, можно ловко переложить муниципальные обязательства на плечи субъекта РФ, если ввести в штат школ персонал, который будет хорошо и надежно содержать муниципальное имущество школ: сантехников, электриков, плотников и т.п. И имущество в этом случае содержится в надлежащем порядке, и денег из муниципального бюджета можно не тратить ни копейки. Вот и выходит, что полномочия муниципальные, а реализуются они за региональный счет. Полномочия разграничены, но на поверку – полуправда и полуобман, которые вредят школе. Финансирование зарплат в дошкольном образовании (в части услуги дошкольного образования) также с 2014 года легло на плечи регионалов. Наверняка ситуация полуобмана при реализации полномочий муниципалами распространится теперь и на дошкольное образование. Правда, задача увеличения средних зарплат педработников до средней зарплаты в регионе теперь эту ситуацию начинает усугублять.
Но это еще не самый сложный момент в применении 83-ФЗ в условиях действия 131-ФЗ. На поверку сегодня практически ни в одном муниципалитете страны нет норматива финансирования услуги в целом. Во-первых, в части зарплат муниципалитет не вправе устанавливать нормативы, во-вторых, в части содержания имущества норматив тоже не очень-то хочется муниципалам устанавливать, поскольку придется правильно рассчитать все расходы на содержание имущества и потом отдать все деньги до копейки образовательной организации (меньше денег можно дать только в те организации, которые станут оказывать меньше услуг, то есть в которых сократилось количество детей).
Регионалы и рады бы вмешаться, да прав в установлении нормативов на содержание имущества у них нет – это муниципальные полномочия и муниципальное имущество (исключение составляют Москва, Санкт-Петербург и еще пара регионов).
Интересно, кто кого? 83-ФЗ возьмет верх или 131-ФЗ удержит позиции? Я бы поставил на 83-ФЗ. Конъюнктура политическая складывается в пользу централизации управления. Сможет ли система образования воспользоваться этим моментом себе во благо? Шанс есть!

Возвращение к смете
Автономные и бюджетные учреждения являются получателями субсидий. Средства субсидии, согласно 83-ФЗ, они расходуют в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, который сами и составляют. На практике все оказалось не так просто. Во-первых, учредители образовательных организаций начали мельчить субсидии, определяя отдельные части под различные цели. А значит, у бюджетных учреждений (а их среди образовательных организаций большинство) на момент начала финансового года стоит задача отстоять сэкономленные в прошлом году деньги, доказав, что они нужны на те же цели в новом году. И чем мельче цель, на которую дана была субсидия в прошлом году, тем тяжелее образовательной организации добиться желаемого.
Приведу прямо-таки абсурдный, но очень распространенный пример. Дали школе деньги на приобретение энергии отдельной субсидией. Школа сэкономила деньги на электричестве и тепле. Внимание, вопрос: зачем давать школе больше денег на электричество и тепло в следующем году? Вот и выходит, что деньги, которые школа сэкономит в текущем году, в следующем финансовом году она уже не получит…
В итоге на практике правила, по которым формируют планы финансово-хозяйственной деятельности образовательные организации, все больше напоминают сметы (сначала укрупненные, а со временем – все более детализированные).
Оптимизма не добавляют ограничения, которые возникают в связи с тем, что образовательные организации работают с лицевыми счетами в казначействе. Автономные учреждения на практике имеют очень мало возможностей реализовать те преимущества, которые дает им 83-ФЗ.
И все-таки еще не все потеряно!

План действий на ближайший период
В тех субъектах Российской Федерации, в которых нормативно-подушевое финансирование действительно работает правильно (средства по формуле в полном объеме доводятся до школ), а у руководства региона хватает воли заставить муниципалитеты реализовывать свои полномочия, школы действительно «развернули плечи» и дают мощный образовательный эффект.
В первую очередь нужно отметить в этом отношении Калининградскую, Тюменскую области и Москву. Отдельные муниципалитеты сумели выстроить работу и в других субъектах Российской Федерации: Саров Нижегородской области, Белогорск Амурской области и др.
Вместе с тем системно и широким фронтом работа по реализации преимуществ 83-ФЗ в системе образования пока на местах не ведется. Затянулся переходный период.
Какие вопросы крайне важно было бы решить для улучшения ситуации с реализацией 83-ФЗ? Выделю только некоторые, на мой взгляд, самые важные.

1. Составить хорошо детализированные реестры муниципальных услуг, которые могут оказывать образовательные организации.


2. Разработать механизмы формирования объемов заданий на услуги конкретной организацией через заявительный принцип.


3. Отрегулировать механизмы формирования норматива на услугу.


4. Обеспечить возможность получения субсидии образовательной организацией, даже если она реализует услугу, которую контролирует не орган управления образованием, а другое ведомство (спорт, культура, соцзащита и др.).


5. Гарантировать доведение всех средств на реализацию услуги до автономной образовательной организации «единым пакетом».


6. Защитить руководителя образовательной организации от учредителя (сегодня он может уволить директора школы в любой момент без объяснения причин).


7. Определить номенклатуру и содержание (правила) проверок образовательных организаций (прежде всего в отношении финансово-экономических вопросов).


8. Формировать объемы средств на отрасль образования, основываясь не на количестве мест в образовательных организациях, а исходя из количества потребителей образовательных услуг.

Убежден, что если указанные меры будут выполнены, все у нас получится!

Потребность в совершенствовании


В системе образования практическая реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, нормативно закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, Законах «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях», Законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» и соответствующих подзаконных актах, не только отразила положительные эффекты реформы бюджетного законодательства, но и выявила потребность в дальнейшем совершенствовании правовых норм.

Сегодня нормативно-правовая база субъектов РФ, регулирующая порядок расчета нормативов финансирования на реализацию образовательных услуг, объема субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий, весьма разнообразна. Например, Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» расходные обязательства по организации общего образования распределены между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления. Однако в законе ничего не говорится о расходах на услуги связи и интернет, на транспортную организацию в рамках образовательного процесса, расходах на противопожарные, санитарно-эпидемиологические мероприятия и другие подобные нужды. Возникают вопросы, к чему именно относятся эти затраты: к обеспечению ли образовательного процесса, или к расходам на содержание имущества, или это расходы на отдельный вид услуги? Регионы решают по-разному: кто-то включает их в структуру нормативов на реализацию образовательных услуг, кто-то финансирует образовательные организации в виде субсидий на иные цели. Ни один из этих вариантов не противоречит действующему законодательству. Но при этом есть ощущение отсутствия единого понимания того, какие именно затраты входят в ту или иную услугу. Отсутствие общих правил, определяющих структуру нормативных затрат, видимо, побудило принять поправки в Бюджетный кодекс РФ (ст.69, п.2), касающиеся установления федеральными органами исполнительной власти общих требований к ведомственному перечню услуг и порядка расчета нормативных затрат. Эти положения могут применяться при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного (муниципального) задания начиная с 2016 года. Думаю, что эти нормы определят общие подходы к формированию нормативов затрат и субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий.
Одним из нерешенных вопросов для региональных и муниципальных органов управления образованием остается оценка качества выполнения государственных (муниципальных) заданий. Эта задача имеет несколько аспектов: что именно оценивать с позиции качества (условия? результаты?) кто может и должен участвовать в оценке качества выполнения государственных (муниципальных) заданий, каким образом уменьшать объем субсидии в случае невыполнения качественных показателей и следует ли это делать в принципе? Здесь, наверное, имеет смысл выявлять лучшие практики работы по этому направлению и транслировать остальным субъектам в качестве неких образцов. И еще думаю, что для объективной оценки выполнения государственных (муниципальных) заданий с точки зрения качества необходимо привлекать органы государственно-общественного управления.