
Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» был принят в преддверии перехода страны на программный государственный бюджет. До введения 83-ФЗ все руководители бюджетных организаций знали, что в бюджетном секторе есть текущее финансирование на осуществление основной деятельности организаций и программное финансирование – на достижение важных (но достаточно узких – инфраструктурных или иных) целей. Теперь же с введением 83-ФЗ все деньги должны были стать «окрашенными» конкретными целями, то есть программными. Но как тогда быть с текущими расходами? Как переложить их в программы и как обеспечить специфический программный способ текущего расходования средств бюджетными организациями? Вот тогда и возник сюжет с муниципальными (государственными) заданиями, нормативами на их выполнение, определением типов учреждений (автономных, бюджетных, казенных).
Предисловие к реформе
Введению 83-ФЗ в системе образования предшествовал Приоритетный национальный проект «Образование» и, в частности, реализация комплексных проектов модернизации образования (КПМО) в 31 субъекте Российской Федерации. Введение нормативно-подушевого финансирования и новой системы оплаты труда в общем образовании сопровождалось развитием самостоятельности образовательных организаций общего образования. Это было обязательным условием получения субсидии из федерального бюджета на реализацию КПМО. Именно тогда в школах стали появляться собственные бухгалтерии, а те, что не смогли обзавестись таковыми, стали находить варианты заключения возмездных договоров на бухгалтерское обслуживание в аутсорсинговых бухгалтерских конторах (как правило, в централизованных бухгалтериях). Двигалось все сложно, на местах все никак не хотели предоставлять школам самостоятельность в планировании и расходовании средств. Определение нового типа организации – автономного учреждения, а затем и принятие 83-ФЗ – было воспринято системой образования очень органично, как продолжение политики на усиление самостоятельности образовательной организации, курс на которую был взят еще в нацпроекте «Образование». Да вот только оказалось на поверку, что камней подводных в этом самостоятельном плавании осталось очень много…
131-ФЗ как камень преткновения
Разграничение полномочий в сфере образования между муниципалитетами и субъектом Российской Федерации, которое регулируется 131-ФЗ, сильно осложнило действие 83-ФЗ в отношении образовательных организаций. Большинство муниципалитетов в нашей стране – дотационные. Денег, как все знают, никогда не бывает много, а посему муниципалитетам хочется, где возможно, сэкономить, а где возможно, схитрить. В частности, благодаря тому, что выплата зарплат в школах относится к полномочиям региона, можно ловко переложить муниципальные обязательства на плечи субъекта РФ, если ввести в штат школ персонал, который будет хорошо и надежно содержать муниципальное имущество школ: сантехников, электриков, плотников и т.п. И имущество в этом случае содержится в надлежащем порядке, и денег из муниципального бюджета можно не тратить ни копейки. Вот и выходит, что полномочия муниципальные, а реализуются они за региональный счет. Полномочия разграничены, но на поверку – полуправда и полуобман, которые вредят школе. Финансирование зарплат в дошкольном образовании (в части услуги дошкольного образования) также с 2014 года легло на плечи регионалов. Наверняка ситуация полуобмана при реализации полномочий муниципалами распространится теперь и на дошкольное образование. Правда, задача увеличения средних зарплат педработников до средней зарплаты в регионе теперь эту ситуацию начинает усугублять.
Но это еще не самый сложный момент в применении 83-ФЗ в условиях действия 131-ФЗ. На поверку сегодня практически ни в одном муниципалитете страны нет норматива финансирования услуги в целом. Во-первых, в части зарплат муниципалитет не вправе устанавливать нормативы, во-вторых, в части содержания имущества норматив тоже не очень-то хочется муниципалам устанавливать, поскольку придется правильно рассчитать все расходы на содержание имущества и потом отдать все деньги до копейки образовательной организации (меньше денег можно дать только в те организации, которые станут оказывать меньше услуг, то есть в которых сократилось количество детей).
Регионалы и рады бы вмешаться, да прав в установлении нормативов на содержание имущества у них нет – это муниципальные полномочия и муниципальное имущество (исключение составляют Москва, Санкт-Петербург и еще пара регионов).
Интересно, кто кого? 83-ФЗ возьмет верх или 131-ФЗ удержит позиции? Я бы поставил на 83-ФЗ. Конъюнктура политическая складывается в пользу централизации управления. Сможет ли система образования воспользоваться этим моментом себе во благо? Шанс есть!
Возвращение к смете
Автономные и бюджетные учреждения являются получателями субсидий. Средства субсидии, согласно 83-ФЗ, они расходуют в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, который сами и составляют. На практике все оказалось не так просто. Во-первых, учредители образовательных организаций начали мельчить субсидии, определяя отдельные части под различные цели. А значит, у бюджетных учреждений (а их среди образовательных организаций большинство) на момент начала финансового года стоит задача отстоять сэкономленные в прошлом году деньги, доказав, что они нужны на те же цели в новом году. И чем мельче цель, на которую дана была субсидия в прошлом году, тем тяжелее образовательной организации добиться желаемого.
Приведу прямо-таки абсурдный, но очень распространенный пример. Дали школе деньги на приобретение энергии отдельной субсидией. Школа сэкономила деньги на электричестве и тепле. Внимание, вопрос: зачем давать школе больше денег на электричество и тепло в следующем году? Вот и выходит, что деньги, которые школа сэкономит в текущем году, в следующем финансовом году она уже не получит…
В итоге на практике правила, по которым формируют планы финансово-хозяйственной деятельности образовательные организации, все больше напоминают сметы (сначала укрупненные, а со временем – все более детализированные).
Оптимизма не добавляют ограничения, которые возникают в связи с тем, что образовательные организации работают с лицевыми счетами в казначействе. Автономные учреждения на практике имеют очень мало возможностей реализовать те преимущества, которые дает им 83-ФЗ.
И все-таки еще не все потеряно!
План действий на ближайший период
В тех субъектах Российской Федерации, в которых нормативно-подушевое финансирование действительно работает правильно (средства по формуле в полном объеме доводятся до школ), а у руководства региона хватает воли заставить муниципалитеты реализовывать свои полномочия, школы действительно «развернули плечи» и дают мощный образовательный эффект.
В первую очередь нужно отметить в этом отношении Калининградскую, Тюменскую области и Москву. Отдельные муниципалитеты сумели выстроить работу и в других субъектах Российской Федерации: Саров Нижегородской области, Белогорск Амурской области и др.
Вместе с тем системно и широким фронтом работа по реализации преимуществ 83-ФЗ в системе образования пока на местах не ведется. Затянулся переходный период.
Какие вопросы крайне важно было бы решить для улучшения ситуации с реализацией 83-ФЗ? Выделю только некоторые, на мой взгляд, самые важные.
- Составить хорошо детализированные реестры муниципальных услуг, которые могут оказывать образовательные организации.
- Разработать механизмы формирования объемов заданий на услуги конкретной организацией через заявительный принцип.
- Отрегулировать механизмы формирования норматива на услугу.
- Обеспечить возможность получения субсидии образовательной организацией, даже если она реализует услугу, которую контролирует не орган управления образованием, а другое ведомство (спорт, культура, соцзащита и др.).
- Гарантировать доведение всех средств на реализацию услуги до автономной образовательной организации «единым пакетом».
- Защитить руководителя образовательной организации от учредителя (сегодня он может уволить директора школы в любой момент без объяснения причин).
- Определить номенклатуру и содержание (правила) проверок образовательных организаций (прежде всего в отношении финансово-экономических вопросов).
- Формировать объемы средств на отрасль образования, основываясь не на количестве мест в образовательных организациях, а исходя из количества потребителей образовательных услуг.
Роман Селюков,
первый заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика»
первый заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика»
Потребность в совершенствовании

В системе образования практическая реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, нормативно закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, Законах «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях», Законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» и соответствующих подзаконных актах, не только отразила положительные эффекты реформы бюджетного законодательства, но и выявила потребность в дальнейшем совершенствовании правовых норм.
Сегодня нормативно-правовая база субъектов РФ, регулирующая порядок расчета нормативов финансирования на реализацию образовательных услуг, объема субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий, весьма разнообразна. Например, Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» расходные обязательства по организации общего образования распределены между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления. Однако в законе ничего не говорится о расходах на услуги связи и интернет, на транспортную организацию в рамках образовательного процесса, расходах на противопожарные, санитарно-эпидемиологические мероприятия и другие подобные нужды. Возникают вопросы, к чему именно относятся эти затраты: к обеспечению ли образовательного процесса, или к расходам на содержание имущества, или это расходы на отдельный вид услуги? Регионы решают по-разному: кто-то включает их в структуру нормативов на реализацию образовательных услуг, кто-то финансирует образовательные организации в виде субсидий на иные цели. Ни один из этих вариантов не противоречит действующему законодательству. Но при этом есть ощущение отсутствия единого понимания того, какие именно затраты входят в ту или иную услугу. Отсутствие общих правил, определяющих структуру нормативных затрат, видимо, побудило принять поправки в Бюджетный кодекс РФ (ст.69, п.2), касающиеся установления федеральными органами исполнительной власти общих требований к ведомственному перечню услуг и порядка расчета нормативных затрат. Эти положения могут применяться при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного (муниципального) задания начиная с 2016 года. Думаю, что эти нормы определят общие подходы к формированию нормативов затрат и субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий.
Одним из нерешенных вопросов для региональных и муниципальных органов управления образованием остается оценка качества выполнения государственных (муниципальных) заданий. Эта задача имеет несколько аспектов: что именно оценивать с позиции качества (условия? результаты?) кто может и должен участвовать в оценке качества выполнения государственных (муниципальных) заданий, каким образом уменьшать объем субсидии в случае невыполнения качественных показателей и следует ли это делать в принципе? Здесь, наверное, имеет смысл выявлять лучшие практики работы по этому направлению и транслировать остальным субъектам в качестве неких образцов. И еще думаю, что для объективной оценки выполнения государственных (муниципальных) заданий с точки зрения качества необходимо привлекать органы государственно-общественного управления.
Елена Бондаренко,
заместитель начальника Троицкого
и Новомосковского управления образованием Департамента образования г. Москвы
заместитель начальника Троицкого
и Новомосковского управления образованием Департамента образования г. Москвы