Электронная газета "Вести образования"

Previous Entry Share Next Entry
Назад к смете
eurekanext
клаячко_2ЖЖ

Директор Центра экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства и государственной службы при Правительстве РФ Татьяна Клячко убеждена, что введение муниципального задания никак не повлияло на качество образования.

– Каким образом и кем составляется муниципальное задание?

– Государственное, или муниципальное, задание устанавливается школам их учредителями, а учредителями муниципальных школ является муниципальная власть, представленная органами управления образованием. В случае школьного образования муниципальное задание – это численность учащихся, которые должны обучаться в данной муниципальной школе. В принципе учредитель может установить школе ориентировочное задание, которое потом немного корректируется в зависимости от реального выбора родителей учащихся.
Так как финансирование нормативно-подушевое, то оно зависит не только от численности учащихся, но и от величины норматива. Если в школе осуществляется инклюзивное образование и наравне с обычными детьми там учатся дети-инвалиды, то норматив должен быть выше.
Если в школу пришло мало детей, то ее бюджетного финансирования не будет хватать на нормальный образовательный процесс, и тогда учредитель должен решать, сохранять эту школу, увеличивая финансирование (фактически повышая подушевой норматив), закрывать ее или присоединять к другой.

– Как доводятся деньги до школ?
– Из регионального бюджета деньги поступают в муниципальный, оттуда – или на счет школы, если таковой имеется, или на ее счет в централизованной бухгалтерии, к которой она приписана. Муниципалитеты могут перераспределять региональные деньги так, как они считают нужным – в зависимости от конкретной социальной ситуации. Поэтому не всегда до школы средства доходят по «региональному» нормативу – там могут быть изменения как в большую, так и в меньшую сторону.
Муниципалитеты добавляют свои средства к региональным, поскольку из их бюджетов финансируется содержание школьных зданий и сооружений (коммунальные платежи, ремонт).

– Каковы, на Ваш взгляд, преимущества такой формы финансирования?
– На первый взгляд, они очевидны. В отличие от сметы, деньги приходят одной строкой, в виде субсидии, и директор вправе направлять их на приоритетные, с его точки зрения, нужды. Он не должен расписывать все до копейки по статьям расходов и спрашивать разрешения на любые изменения, которые потом будет контролировать казначейство. Но по факту вводится план финансово-хозяйственной деятельности, и там все расписывается по статьям, и учредитель очень внимательно следит за выполнением этого плана. Изменить его становится так же сложно, как и смету. Фактически мы вернулись к тому, с чего начали, - к сметному финансированию.

– В муниципальном задании в обязательном порядке должны содержаться показатели качества и результативности его выполнения. Кто устанавливает эти критерии?
– Их устанавливает учредитель. Главным ориентиром в данном случае должен являться стандарт, в котором прописаны требования к структуре, результатам и условиям реализации образовательных программ. Если эти требования выполняются, тогда все хорошо. Однако на практике есть еще лицензионные и аккредитационные требования, и свои показатели качества для аттестации учащихся и педагогов, которые все это дополняют, но не всегда соотносятся со стандартом. И этот разнобой очень мешает.

– Оправдаются ли надежды на повышение качества образования в связи с введением муниципального задания? Есть ли прецеденты сокращения финансирования по причине невыполнения муниципального задания?
– Навряд ли. На практике все зависит от численности учащихся: если она растет, то сокращения финансирования не будет.
Все это стимулирует процессы объединения школ, и таким образом происходит т. н.экономия на масштабе», поскольку чем больше организация, тем выше, как правило, эффективность использования бюджетных средств. Действительно, если у вас 10 учеников, а норматив, скажем, 30 тыс. рублей (эта цифра условна), то школа должна получить всего 300 тыс. рублей. Скорее всего, этих денег школе не хватит даже на оплату труда двух учителей. И для такой школы норматив придется поднимать, если ее сохранять. Если же в школе 500 учащихся, то она получит 15 млн рублей, и у нее будут совсем другие возможности. Вместе с тем качество образования далеко не всегда напрямую связано с объемом финансирования школы. Вообще говоря, школы должны быть разными: наряду с образовательными холдингами, нужны маленькие специализированные учебные заведения. Как им удержаться «на плаву» в условиях нормативно-подушевого финансирования? Например, это можно делать за счет грантовой поддержки по итогам рейтингования, как в Москве. При этом нормативное подушевое финансирование выявляет проблему, а решение, что делать дальше, всегда принимает управленец, учитывая множество факторов.

– Увеличилось ли число платных услуг и поборов в связи с введением муниципального задания?
– Муниципальное задание введено уже полтора-два года назад. Судя по отчетным данным, доля внебюджетных средств в системе школьного образования за эти годы не изменилась. Но если говорить обо всем объеме внебюджетного финансирования системы образования, то здесь произошли серьезные подвижки. 75% от общего объема всех внебюджетных средств в системе образования в настоящее время зарабатывают вузы, на долю школ и детских садов приходится соответственно 5,4% и 13,1%. Это связано с тем, что в последние годы директоров школ запугали санкциями за незаконные поборы, а также с тем, что образовательные организации стали получать значительно больше бюджетных средств, особенно в Москве, где нормативы на учащихся составляют 86 тыс. рублей – в начальной школе и 123 тыс. рублей – в основной и старшей.

– Сократится ли перечень образовательных услуг в условиях дефицита средств?
– Пока зримых изменений в функционировании школ никто не видит: все идет, как шло. Напомню, что нормативное подушевое финансирование школ введено в 2003 году, и к нему худо-бедно все уже приспособились. Проблема с реализацией 83-ФЗ (а именно этот закон ввел государственное и муниципальное задание) состояла в том, как будет устанавливаться перечень государственных и муниципальных услуг. Например, войдет ли в него «продленка»? Пока в основном реализуется принцип: одна школа – одна услуга. В крайнем случае, две-три: услуга начальной школы, имеющая свой норматив, и услуга основной и старшей школы со своим нормативом. Если есть коррекционные классы, то там повышенный норматив (обычный норматив умножается на корректирующий коэффициент). Все это давно апробировано, и никаких проблем возникать не должно. Единственный вопрос: как финансировать гимназии и лицеи, школы с углубленным изучением предметов? Если услуга муниципальная, то она должна, по идее, на одинаковых основаниях предоставляться всем проживающим в муниципалитете детям, т.е. никакого повышенного норматива для гимназий и лицеев, школ с углубленным изучением предметов быть не может. В Москве нормативы обычных школ стали дотягивать до нормативов продвинутых учебных заведений. А все, что сверх стандарта, вроде бы должны оплачивать родители как дополнительную услугу. Но ведь гимназии или лицеи почему-то в системе образования появились? Они нужны, но при одинаковом финансировании они перестанут существовать. И здесь пока внятных ответов нет.

– Удастся ли реализовывать стандарт в условиях повышения заработной платы педагогов?
– Если заработная плата учителей заполнит весь норматив (пока она составляет в среднем около 85%), то начнутся проблемы с ремонтом школ, с обновлением их оборудования и т.п. Это будет означать одно из двух – либо придется повышать норматив, либо зарплаты учителей начнут немного «поджиматься». Есть, правда, еще один выход: сегодня дать дополнительные деньги одним школам, завтра – другим, послезавтра – третьим. Все будет зависеть от экономической ситуации в каждом регионе.

– Итак, попробуем подвести итоги: каковы, по-Вашему, проблемы и риски финансирования в рамках муниципального задания и что потребуется изменить в ближайшее время?
– Основные проблемы и риски связаны с нормативным подушевым финансированием, к которому система уже приспособилась. И, как я уже отметила, остается серьезный вопрос, как финансировать гимназии, лицеи и школы с углубленным изучением предметов. Возможно, это надо будет делать за счет субсидий на иные цели, скажем, давать этим школам задание на разработку методических материалов, новых технологий обучения, и именно это дополнительно финансировать. Вузам, которые устанавливают собственные стандарты, будут все же выделять средства по повышенным нормативам, хотя это и противоречит одинаковости государственной услуги на всей территории страны. В школьном образовании этот подход будет реализовать сложнее, но какой-то выход все же будет, надеюсь, найден.
Беседовала Ольга Дашковская


Инструмент, который не работает?
Шадрина8_ЖЖ

В течение последних двух лет бюджетные и автономные образовательные организации получают финансирование на выполнение муниципального или государственного задания. Анализируя ситуацию, которая сложилась по субъектам и муниципалитетам, необходимо отметить ряд существующих проблем.

Прежде всего, сама форма государственного (муниципального) задания (далее – Г(М)З) не проработана, часто допускаются ошибки при его составлении. Задание формируется на этапе составления бюджета с учетом существующих бюджетных ограничений. Вместе с тем показатели Г(М)З должны служить основанием для формирования бюджета. Утверждение заданий может осуществляться только после принятия Закона о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и формирования сводной бюджетной росписи. Показатели задания должны своевременно доводиться до учреждения для обеспечения возможности формирования им плана финансово-хозяйственной деятельности на очередной финансовый год (и плановый период).
Дополнительно к заданию учредителю рекомендуется составлять и подписывать с учреждением соглашение о предоставлении субсидии на выполнение задания (далее – соглашение), в котором могут быть определены права и обязанности сторон, а также правила и условия получения субсидии и выполнения соответствующего задания. Очень часто допускают ошибки органы местного самоуправления, прописывая в задании количество выделяемых средств на реализацию той или иной услуги.
Необходимо подчеркнуть, что задание и соглашение являются основными документами, регламентирующими взаимоотношения между учредителем и учреждением в процессе выполнения учреждением задания на оказание услуг (выполнение работ). В связи с этим определение порядка формирования указанных документов, а также разработка и утверждение самих документов должно стать ключевым предметом соглашения в деятельности образовательных организаций и учредителя.
Данные об объемах услуг (работ) и показатели качества реализуемых услуг являются основанием при определении объема субсидии на выполнение задания. Изменение в течение финансового года субсидии на выполнение задания будет невозможно без соответствующего изменения показателей объема задания или корректировки нормативных затрат на оказание услуг в составе задания. В случае, если в течение года в образовательной организации происходят изменения по количеству потребителей услуг, то учредитель должен внести изменения и дополнения к Г(М)З, уменьшив или увеличив субсидии на реализацию задания.
Также существенным риском при формировании Г(М)З является формирование перечня услуг. Так, на практике можно увидеть, что при реализации нескольких услуг образовательной организации в самом задании пишут одну услугу. Например, школа реализует несколько образовательных программ в зависимости от наличия ступеней (начальное, основное и полное общее). По факту получается, что школа реализует три услуги, а задание получает на одну общую: реализация программ начального, основного и полного общего образования. Отсутствие детализации в данном случае приводит к тому, что программы не различаются по степени сложности, соответственно нормативы устанавливаются единые для всех ступеней образования. Не учитывается и то, что школа даже на одной ступени обучения реализует два разных стандарта (ФГОС и ГОС), а значит и две разные образовательные программы.
Слишком общая формулировка услуги приводит к тому, что на ее реализацию не рассчитаны отдельно нормативные затраты и не определены показатели качества, характеризующие выполнение той или иной программы. Так, показатели качества при реализации образовательной программы для начальной школы в соответствии с ФГОС должны отличаться от показателей качества при реализации ООП начальной школы по государственным стандартам от 2004 года.
Очень важно донести до руководителей образовательных организаций значимость данного инструмента и ответственность за выполнение самого задания. На основании отчета об исполнении задания учредитель может принять решение либо о сохранении показателей доведенного ранее задания и соответственно о сохранении выделенного объема субсидии, либо, в случае некачественного выполнения, уменьшить показатели задания до конца года и, как следствие, сократить объемы выделяемой субсидии.
Так должно быть в соответствии с Законом 83-ФЗ и рекомендациями Минфина, однако на практике нигде не реализуется. На уровне муниципалитета нужно принимать соответствующий регламент, который устанавливает порядок контроля за количеством (объемом) и качеством выполняемых услуг.
Таким образом, государственное (муниципальное) задание пока еще остается формальным и неэффективным инструментом, хотя при правильном подходе данный механизм мог бы способствовать не только повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг, оказываемых образовательными организациями, но и повышению эффективности деятельности самих руководителей и педагогов.
Наталья Шадрина,
эксперт Института проблем образовательной политики «Эврика»

?

Log in

No account? Create an account