?

Log in

No account? Create an account

Электронная газета "Вести образования"

Previous Entry Share Next Entry
Цели образования – основа его финансирования
eurekanext

Гипотеза о том, что образованию не хватает денег и в этом основная причина кризиса, не оправдалась.


– Дайте денег, и мы решим все проблемы! – в 2006 году, когда стартовал нацпроект «Образование», это было самое популярное высказывание на всех общественных обсуждениях по проектам развития.

Оказалось чуть ли не наоборот: в некоторых случаях увеличение финансирования привело к ухудшению ситуации в регионе. Не буду называть область, но неумение расходовать средства проектно, а не по принципу латания дыр, неграмотность муниципальных финансистов и бухгалтеров (некоторые из которых решили попридержать стимулирующую часть фонда оплаты труда, чтобы выплатить ее сразу за полгода), слишком механистическая методика расчета норматива, особенно для малокомплектных школ – все эти и другие огрехи привели в некоторых регионах к росту напряженности в учительской среде.

Но главное даже не в том, что бухгалтер не умеет рассчитать зарплату по-новому, и даже не в том, что региональный минфин не умеет выделить ассигнования на муниципальный заказ по всем услугам, которые оказывает школа, и по-прежнему рассчитывает средства на реализацию  часов (уроков) базисного учебного плана.

Главное, на мой взгляд, в том, что до сих пор на уровне институциональных документов не зафиксирован сам результат расходования все увеличивающихся ассигнований.
– Что мы хотим получить за эти деньги?

Пока денег катастрофически не хватало, и вопроса такого не возникало: надо было обеспечить выживание школы. На самом деле еще в 2004 году, когда сменилось руководство Минобразования, еще была проблема задержек зарплаты, мы как-то быстро про это успели забыть. А консолидированный бюджет образования составлял тогда менее 800 млрд руб.
Потом пошли вливания в оборудование, в улучшение условий, в компьютеризацию, теперь дошла очередь до зарплаты учителей, и сегодня консолидированный бюджет образования  превышает 2 трлн руб. При этом давайте вспомним, что все это происходило и происходит на фоне жесточайшего экономического кризиса и параллельных усилий по спасению  отраслей экономики.

И вот тут возникла проблема: а на что тратить средства, выделенные на образование?
– Как на что? На повышение качества образования! – ничтоже сумняшеся (нимало не сомневаясь), говорили и говорят педагоги, депутаты, чиновники.
При этом попытки экспертно определить, что такое качество образования, оказались худо-бедно возможными: кроме знаний-умений и навыков, экспертное сообщество приняло компетентностный подход и признало ценность позитивного социального опыта ребенка как результата образования.

Но как экспертные представления перевести в сухой язык институциональных норм – государственного стандарта, например? А ведь ключевым элементом стандарта являются требования к условиям реализации программ. Т.е., в частности, к финансированию. Но – не удалось.
Не удалось эти представления перевести на язык финансистов, чтобы обосновать муниципальное задание, рассчитать финансовый норматив,  утвердить объем субвенции, муниципальные затраты на условия образования.

Не удалось. И не впервые: соединить экспертные преставления о том, какой должна быть школа, с финансово-экономическими механизмами обеспечения этого представления не удалось ни в 1992 году, когда принимали Закон «Об образовании», ни позже, в 1996-м, когда его дополняли, ни позже. «Каженный раз на ентом самом месте!» – как говорил дед Щукарь, все останавливалось.


И проблема не только в нежелании или неумении разработчиков.
Основная проблема в том, что инновации, реформа и модернизация системы образования в России происходят централизованно – хорошо это или плохо, это другой вопрос, но это так. А школа по своему статусу и административно-финансовому подчинению – муниципальная.

Поэтому средства федерального бюджета на реализацию федеральных же инициатив в образовании передать напрямую в школу невозможно, даже если они есть.
Только в 2005 году, когда начали разрабатывать структуру национального проекта «Образование», а точнее, ту его часть, которая касалась комплексной модернизации, появились первые наметки соединения финансовых механизмов и задач модернизации школы. Но это соединение появилось как проектная методика. Чуть позже тогдашний директор министерского департамента государственной политики в образовании Исаак Калина предложил назвать механизм институционального регулирования национального проекта «модельной методикой». И это сработало! Деньги были направлены в регионы, а дальше – в школы и учителям.
Но проект закончился, а механизм финансирования остался прежним.

И когда приняли федеральный стандарт начальной школы, добавив 10 часов на допобразование, оказалось, что регионы вовсе не обязаны выделять на это деньги. Кто-то выделил (Краснодарский край), а кто-то начал писать письма премьеру и президенту о незаконности этого положения. В результате министру образования и науки пришлось писать письмо-дополнение к стандарту по этой теме.

А что касается финансового обеспечения предметных, метапредметных и личностных результатов образования, то методики расчета их стоимости нет до сих пор.
И в этом основной риск перехода школ в статус автономного учреждения – нет методики расчета стоимости результата, нет объективных оснований ни для выделения средств больше, чем «до того», ни для оценки эффективности выполнения  муниципального задания.
Сегодня в образовательной политике возникла драматическая ситуация: из-за того, что появились средства на укрепление и развитие школы, необходимо срочно определиться в методологии расходования этих средств.

Альтернатива кажется простой:
1-й вариант. Принять показатели результативности, обсчитать стоимость их достижения (включая не только материальную базу школ, но и квалификацию учителей и стимулирование их результативности).
2-й вариант. Выделять средства на образование, по возможности сопоставимо с развитыми странами, установить твердые финансовые нормативы и оклады работникам. Эффективность оценивать по удовлетворенности граждан и по итогам международных исследований. Кстати, последнее обязательно и в первом случае.

Итак, либо «деньги в обмен на эффективность (результат)», но тогда надо срочно договориться и принять такой формат результативности школы и работы учителя, который не только можно реально оценить, но и профинансировать. Либо «деньги по возможности», чтобы не стыдно было перед своими гражданами и перед всем миром, и общие контуры результатов взамен жестких стандартов.

Я не хотел бы сейчас выступать в роли пропагандиста или агитатора, поддерживая какую-то точку зрения. Моя задача сегодня: обозначить эту развилку. Она неоднозначна, здесь нет заранее известного ответа – мы должны учитывать не только абстрактные принципы, но и реальность российской образовательной политики, ее традиции и стереотипы. Кроме того, у нас уже есть опыт проектной реализации идеологии «деньги в обмен на обязательства» (и прорывы в этом направлении и в Краснодарском крае, и в Бурятии, в Белгородской области) и опыт консервативной образовательной политики в ряде регионов (например, в Кировской области без всякой модернизации олимпиадные достижения учащихся на самом высоком уровне).

…Без ясных правил финансирование школы будет уменьшаться, даже если средств будет выделяться больше. Об этом еще Чехов писал в «Записной книжке старого педагога»: «Так как в русском языке почти уже не употребляются фита, ижица и звательный падеж, то, рассуждая по справедливости, следовало бы убавить жалованье учителям русского языка, ибо с уменьшением букв и падежей уменьшилась и их работа».
Александр Адамский